Promena uloge i sadržaja PPPPN
/ Kada presedan postaje pravilo: slučaj Beograda na vodi i njegove posledice
Uvod
Šta je planiranje (i čemu služi)?
U prostorno-fizičkom smislu, teritorija Republike Srbije je ZEMLJIŠTE, koje može imati različite namene i koje zadovoljava potrebe i interese različitih korisnika, primarno stanovnika Srbije. S obzirom na to da su potrebe i interesi koji se odnose na korišćenje zemljišta veoma složeni i raznovrsni, a da je zemljište ograničen resurs, obezbediti i uskladiti ih nije jednostavan posao. Naime, činjenica da je zemljište ograničen resurs, a da potrebe i interesi, bilo privatni bilo javni, mogu konstantno da rastu, dovodi do sukoba različitih interesa u prostoru. Planiranje zato služi ne samo da uredi prostor u skladu sa različitim potrebama i interesima, već i da pomiri različite sukobljene interese vezane za korišćenje zemljišta. Da bi to omogućila, država definiše sistem planiranja, koji se sastoji od različitih planova i institucija koje planiranje sprovode i u njemu učestvuju.
Kakvi sve prostorni i urbanistički planovi postoje, koja je njihova uloga, sadržaj, obuhvat i ko ih radi i usvaja, definiše Zakon o planiranju i izgradnji. Na osnovu ovog zakona, postoje četiri vrste prostornih planova i tri vrste urbanističkih. Prostorni planovi bave se celokupnom teritorijom Srbije, u celini ili delovima, u okviru koje gradovi i naseljena mesta – urbane zone, predstavljaju svojevrstan sistem ili mrežu. Sa druge strane, predmet urbanističkih planova su isključivo gradovi i naselja, opet u celini ili delovima, sa svojim specifičnim zonama, sistemima i mrežama.
Druga važna podela definisana zakonom je podela planova na strateške i regulacione planove. Ova podela govori o ulozi planova u sistemu planiranja.
Strateški planovi su svi prostorni i generalni urbanistički plan. U izvesnom smislu odrednica „strateški“ u ovim planovima znači opšti i načelni, onaj koji se prioritetno bavi celinom a ne detaljima. Takođe, u smislu krajnjeg ishoda sistema planiranja kako je definisan Zakonom o planiranju i izgradnji, a koji podrazumeva izdavanje građevinskih dozvola, „strateški“ sugeriše da se ovi planovi dominantno ne bave parcelama i izdavanjem uslova za gradnju, već da ostaju na stepenici iznad. Sa druge strane, „strateški“ zaista podrazumeva prioritetna i najvažnija rešenja koja se tiču prostornog razvoja, ali i put kojim se do takvog rešenja dolazi, a koji bi trebalo da podrazumeva dogovor i postizanje konsenzusa oko ključnih pitanja.
Regulacioni planovi su urbanistički planovi generalne i detaljne regulacije. Regulacija, u smislu urbanističkog planiranja, predstavlja razgraničenje javnih od svih drugih namena urbanog prostora, kao i definisanje pravila uređenja i građenja za svaku pojedinačnu parcelu.
Međutim, u periodu postsocijalističke tranzicije, u kojoj se prema definiciji još uvek nalazimo, strateško planiranje je ono koje je doživelo kolaps, dok je regulaciono apsolutni pobednik XXI veka u Srbiji.
Šta to znači? To znači da Država i lokalna samouprava, kao nosioci izrade planova i planiranja, pet para ne daju na strateško promišljanje, proces, dogovor, konsenzus, prioritizaciju, evaluaciju, viziju, ciljeve, uređen sistem itd., već da ih isključivo interesuje izdavanje građevinskih dozvola, privatni interesi i eksploatacija građevinskog zemljišta, bez pametovanja oko javnog interesa.
Prostorni plan Republike Srbije zastareo je još 2020. godine, novi je urađen, ali se ne usvaja već godinama, za regionalne prostorne planove niko nije siguran ni da li postoje, sem Regionalnog plana adminstrativnog područja grada Beograda, koji je od 2011. godine kada je usvojen otvoren samo 2016. da bi se u njega unele izmene vezane za beogradski metro. Generalni urbanistički plan Beograda donet je još 2003. godine, da bi se 2016. godine, zbog zakonskih izmena, revidirao i „sljuštio“ od svih smislenih odrednica koje se tiču izgradnje i urbanog oblikovanja grada. Formalno, od 2021. godine i ovaj plan je zastareo, novi se od 2019. radi, ali nije odmakao dalje od ranog javnog uvida 2021. godine.
Suma sumarum, glavni strateški plan na nivou Republike nemamo, regionalni strateški plan administrativnog područja glavnog grada je zastareo, a na novi generalni urbanistički plan Beograda se čeka od 2021. godine.
Pa šta se onda radi, nemoguće da baš sve stoji?!
Naravno da se radi. Rade se prostorni planovi područja posebne namene.
PPPPN kao instrument planiranja
Sadržaj svih prostornih i urbanističkih planova je prilagođen njihovoj specifičnoj problematici, a procedura njihove izrade treba da doprinese mapiranju, usklađivanju i pomirenju svih potreba i interesa u prostoru, od državnog do lokalnog nivoa. Obe ove stavke – sadržaj i procedura izrade planova – definisane su u Zakonu o planiranju i izgradnji (ZPI). Međutim, treća bitna stavka, kako se planovi zaista rade u praksi nije i ne može biti definisana zakonom, već zavisi od namera i profesionalne etike uprave koja proces planiranja vodi, planera koji planove rade i stručnih tela koja donose odluke.
Ovom prilikom istražujemo kako i kada se menjao Zakon od 2003. godine kada je donesen, da bismo ustanovili zašto je PPPPN postao ključni plan u planiranju Beograda i da li su te izmene Zakona doprinele sistemskoj i strukturnoj korupciji planiranja i omogućile legalno urušavanje urbanih standarda u Beogradu. Sa druge strane, s obziromna to da Zakon samo utvrđuje okvire i pravila, a da se u praksi donose konkretne odluke o usklađivanju različitih potreba i interesa sa ciljevima planiranja, istražujemo i da li u praksi planiranja PPPPN postoji strukturna korupcija koja dovodi do urušavanja urbanih vrednosti i standarda prostora.
U tom smislu razlikovaćemo dva nivoa strukturne korupcije:
- strukturna korupcija kao sistemsko urušavanje planiranja kroz izmene regulatornog/zakonskog okvira planiranja i
- strukturna korupcija kao konkretno urušavanje prostornih vrednosti kroz neadekvatno i neprofesionalno donošenje odluka učesnika odgovornih za proces planiranja.
I jedna i druga potencijalna promena, odnosno urušavanje, će se meriti u odnosu na planiranje kao delatnost od javnog značaja i interesa.
Posebnu pažnju ćemo posvetiti PPPPN BNV i videti kako su na njegovu potencijalnu strukturnu korupciju uticale sistemske izmene odredbi ZPI vezane za sadržaj i proceduru planiranja, a sa druge kakvo je plansko rešenje nastalo kao posledica potencijalne strukturne korupcije u procesu izrade ovog plana.
U tom cilju, istraživanje je podeljeno u tri dela koja se bave promenom
1) uloge i sadržaja PPPPN,
2) procedure i nadležnosti u izradi PPPPN, kao i
3) konkretnog planskog rešenja PPPPN BNV.
Takođe, promene će se pratiti od donošenja prvog Zakona o planiranju i izgradnji u novom društveno-političkom kontekstu 2003. godine, do danas.
1. PROMENA ULOGE I SADRŽAJA PLANA
Istraživanje se bavi pitanjima šta je PPPPN, odnosno u kojoj prostornoj problematici odgovara izrada ovakvog plana i koji je njegov obuhvat, potom šta je zakonom definisan sadržaj tekstualnog i grafičkog dela PPPPN, kako su se ove odredbe zakona menjale, kao i kako su te promene korespondirale sa izradom osnovnog PPPPN BNV i njegovih potonjih izmena i dopuna. Cilj istraživanja je da se utvrdi da li je primetna sistemska i strukturna korupcija planiranja na nivou uloge i sadržaja PPPPN u odnosu na planiranje kao delatnost od javnog interesa.
1.1. Promena u definisanju javnog interesa i posebne namene
Prvo i osnovno, ako pogledamo šta piše u Zakonu o planiranju i izgradnji, prostorni plan područja posebne namene (PPPPN) se suštinski radi za prostore koji su dominantno namenjeni javnom interesu svih građana Srbije, pa su zbog toga „posebni“.
* Prvo, to znači da je takva namena, koja je od javnog interesa građana Srbije, na neki način povlašćena namena u prostoru, odnosno da će druge funkcije prostora i drugi interesi biti njoj podređeni.
* Drugo, ovakva definicija otvara pitanje namena koje su od javnog interesa građana Srbije, odnosno, da budemo precizniji, pojma javnog interesa kao takvog.
* Naposletku, kao treće, otvara se i pitanje ko i na koji način utvrđuje šta jeste a šta nije javni interes građana Srbije. Sve tri stavke nisu dovoljno dobro zakonski definisane, a praćenje promena od 2003. ukazuje na sledeće zaključke:
- U Zakonu (2003) i Pravilniku (2003) javni interes svih građana Srbije se poistovećuje sa pojmom „nacionalni interes“, pa se definiše da se „PPPPN donosi za prostorne celine čiju posebnost određuje jedna ili više opredeljujućih namena, aktivnosti ili funkcija u prostoru koje su od nacionalnog interesa”. Primetićemo da se ovakvom definicijom zajednički interesi građana poistovećuju sa interesima nacije. Zakonom (2009) i pratećim Pravilnikom (2010, 2011) nacionalni interes se menja pojmom “državni interes”, čime se javni interes građana (sa interesa nacije) prebacuje na državu kao poseban entitet, odnosno instituciju. Drugim rečima, dolazi do izjednačavanja: interes države = javni interes građana. Izmenama Zakona (2014) i potonjim Pravilnikom (2015), dakle sa usvajanjem PPPPN BNV, prvi put se uz pojam državni interes pojavljuje i pojam javni interes, ali sa nejasnim značenjem. Naime, po definiciji PPPPN se radi za namene, aktivnosti i funkcije u prostoru koje su od “državnog odnosno javnog interesa”, bez da bude nedvosmisleno jasno da li se pravnički termin “odnosno” u ovom slučaju koristi za izjednačavanje ili razdvajanje ova dva pojma. Drugim rečima, da li je javni interes isto što i državni interes ili nešto što postoji nezavisno od državnog interesa. Ni u jednoj od navedenih zakonskih izmena nije definisano šta se podrazumeva pod pojmom javni interes niti je eksplicitno rečeno da se PPPPN radi u slučaju kada je u pitanju javni interes svih građana Srbije.
- Zakonom (2003) se eksplicitno definišu namene koje su od javnog interesa građana Srbije i to: nacionalni parkovi i prirodna dobra, nepokretna kulturna dobra od izuzetnog značaja, slivovi velikih i srednjih akumulacija i izvorišta vode, turistička područja, područja obimne eksploatacije mineralnih sirovina, kao i koridori međunarodne, magistralne i regionalne infrastrukture. Ovih šest namena, od kojih jedino turističko područje otvara nedoumicu oko povezanosti javnog interesa i izgradnje turističkih kapaciteta, jasno su definisane i nisu se značajno menjale do danas, s obzirom na to da se odnose na prirodne i stvorene vrednosti prostora, prirodne resurse i primarnu infrastrukturu.
- Sedma stavka definisana Zakonom (2003) odnosila se na područje objekata čiju dozvolu za izgradnju izdaje RS, ukoliko postoji potreba za izradom planske dokumentacije. Spisak ovih objekata, definisan posebnim članom Zakona, obuhvatao je 17 prvenstveno infrastrukturnh objekata od primarnog značaja i zagađivača visokog rizika (brana, nuklearnih postrojenja, objekata za preradu i distribuciju nafte i gasa, hemijske industrije i metalurgije, hidroelektrana, vodovodnih i kanalizacionih postrojenja, obaloutvrda, spalionica, skladištenje opasnih materija, aerodroma, pristaništa, magistralnih puteva, železnice, telekomunikacionih objekata, plovnih puteva i kanala), kao i objekata u granicama kulturnih i prirodnih dobara od nacionalnog i međunarodnog značaja. Novi Zakon (2009) na ovu listu dodaje još komunalnih i infrastrukturnih objekata (regionalne deponije i objekte velike snage za proizvodnju iz obnovljivih izvora energije), ali i potencijalne komercijalne objekte, isključivo zbog njihovih konstruktivnih karakteristika – stadioni, objekti raspona ili visine veće od 50m, silosi. Upravo ova stavka prva je 2009. otškrinula vrata mogućnosti da se za izgradnju komercijalnih objekata – stambeno-poslovnih kula, tržnih cenara i sl. pokrene izrada PPPPN i takva namena proglasi za “posebnu” namenu od državnog interesa.
- Osma stavka definisana Zakonom (2003) odnosila se na mogućnost da se PPPPN radi i za neka druga područja, da ona moraju da budu određena Strategijom i šemama prostornog razvoja RS, koja je predstavljala krovni dokument prostornog razvoja RS, ali i za područja za koja Vlada RS (kao organ nadležan za donošenje PPPPN) utvrdi da postoji potreba uređenja ovakvom vrstom plana. U svom prvom delu, ova stavka ostavljala je prostor da se u procesu izrade Strategije razvoja RS utvrde dodatni kriterijumi ili prepoznaju zajednički interesi koji bi neki prostor i njegovu namenu utvrdili kao prostor i namenu od posebnog interesa za građane Srbije, te je u duhu javnog interesa kao postignutog dogovora i konsenzusa svih zainteresovanih strana tokom planskog procesa, ovakva stavka i dobrodošla. Međutim, drugi deo definicije ostavlja mogućnost Vladi RS da odluku o izradi ovakvog plana donese mimo svih navedenih kriterijuma, u skladu sa svojom arbitrarnom procenom, što naravno imalo direktne veze sa prethodnom, sedmom stavkom koja se odnosi na objekte čiju dozvolu izrade RS. Sa druge strane, Zakon (2003) odluku o izradi plana vezivao je za prethodnu izradu Programa plana, koji je podrazumevao sveobuhvatnu analizu potencijala i ograničenja prostora, odnosno argumentaciju opravdanosti njegove izrade, pa je i ovakav kriterijum ugrađen u samu definiciju PPPPN bio samo donekle relatvizujući – s obzirom da se svaka odluka o izradi plana temeljno dokazivala. Zakon (2009) menja nomenklaturu planskih dokumenata (sa Strategije prelazi se na PP RS), ali ukida i Program plana kao prvu fazu planiranja, pa se ova osma stavka, iako se formalno nije menjala, promenila u svojoj suštini. Naime, bez obaveze izrade Programa plana, Vlads Rs je odluku o izradi PPPPN mogla doneti sa većim stepenom arbitrarnosti, s obzirom da je obrazloženje o opravdanosti izrade ovakvog plana trebalo da sadrži samo Odluka o izradi plana, kao poseban, zakonom definisan dokument. Iako nije nigde eksplicitno napisano, podrazumevalo se i da se ovakva mogućnost odnosila isključivo na slučaj da se PPPPN radi u cilju izgradnje objekata čiju dozvolu izdaje RS.
- Izmenom Zakona (2014) i Pravilnikom (2015), dakle usvajanjem PPPPN BNV, bitno se menja definicija PPPPN. Naime, u startu se definiše da se ovakav plan radi za “područja koja zahtevaju poseban režim organizacije, uređenja, korišćenja i zaštite prostora, projekte od značaja za Republiku Srbiju, ili za područja određena Prostornim planom Republike Srbije, ili drugim prostornim planom”. Ovakvom definicijom, pored unapred definisanih kriterijuma (posebni režimi) i kriterijuma koji se mogu definisati drugim prostornim planovima (dakle tokom procesa planiranja), kriterijum za izradu PPPPN određuje i RS, ako smatra da je neki projekat značajan za državu. Kakav je to projekat, ako ne poseduje odlike posebnih režima organizacije, uređenja, korišćenja i zaštite prostora i ako nije nastao kao ishod nekog drugog planskog procesa, ostaje potpuno nejasno. U daljoj elaboraciji eksplicitno se navodi da Vlada RS utvrđuje takav značaj projekata i da oni, pored prethodno definisanih primarnih infrastrukturnih koridora mogu da obuhvate i privredne zone i industrijske komplekse, komplekse intenzivne poljoprivredne proizvodnje i poljoprivredne kombinate, stambeno – poslovne komplekse, projekte urbane obnove, …, ili druga područja. Dakle sve. Ovakvom definicijom izrada PPPPN konačno postaje krajnje arbitrarna i proizvoljna, s obzirom da ovakva odluka Vlade RS postaje osnov za donošenje Odluke o izradi plana, dakle ne zahteva nikakvu dalju elaboraciju niti argumentaciju.
- Naposletku, bitno pitanje predstavlja i obuhvat PPPPN, odnosno definisanje područja na koje se mogu primenjivati odredbe ovakvog plana. U Zakonu i Pravilniku (2003) poput posebne namene, i obuhvat plana je bio striktno definisan, po pravilu na površinu pod posebnom namenom i njenu neposrednu zaštitnu zonu (prirodnih, kulturnih dobara, vodoizvorišta, turističkih područja, infrastruktirnih koridora) ili zonu uticaja (za kopove, koridore infrastrukture). Međutim, izmenama Zakona (2014) i Pravilnikom (2015), dakle u period donošenja PPPPN BNV, za projekte koje Vlada proglasi da su od značaja za RS, obuhvat PPPPN se definiše kao funkcionalno područje projekta, sa dodatnim pojašnjenjima da to može biti i područje koje obuhvata delove naseljenog mesta. Ovom zakonskom odredbom PPPPN je nedvosmisleno “ušao” u područje bilo kog grada Srbije i time otvorio mogućnost anuliranja urbanističkog planiranja kao takvog.
Polazeći od uvodne postavke da je prostorni plan područja posebne namene (PPPPN) instrument koji se izrađuje za prostore od javnog interesa svih građana Srbije, pregled zakonskih promena od 2003. do 2015. godine, dakle do usvajanja PPPPN BVN, pokazuje postepeno udaljavanje od tog izvornog principa i njegovo sistematsko razvodnjavanje u pravcu državnog i političkog interesa.
Od početnog poistovećivanja sa nacionalnim interesom (2003), pojam javnog interesa se 2009. godine pomera ka državnom interesu, da bi 2014. godine postao nejasan i dvosmislen pojam koji se može tumačiti i na način da državni interes jeste javni interes. Ova terminološka transformacija odražava suštinsku promenu odnosa između građana i države — od zajedničkog interesa građana ka interesu države kao institucije koja samostalno definiše šta je „javni interes“.
Dok su 2003. jasno nabrojane oblasti od javnog interesa (nacionalni parkovi, kulturna dobra, vodne akumulacije, rudna područja, infrastrukturni koridori itd.), kasnije izmene zakona uvode šire i neodređenije kategorije (2009) koje naposletku uključuju i privredne, komercijalne i stambene projekte (2014). Time se briše granica između prostora koji su posebni zbog svog značaja za sve građane i prostora koji su posebni zbog investicionog interesa države ili privatnih subjekata.
Od 2003. do 2009. postepeno se ukidaju proceduralni mehanizmi koji su garantovali analitičku osnovanost i javnu raspravu (npr. Program plana) o potrebi izrade PPPPN, dok 2014. Vlada RS dobija mogućnost da samostalno odlučuje o izradi PPPPN, bez obaveze da odluku usklađuje sa strateškim dokumentima (PP RS) ili argumentuje kroz odluku o izradi plana. Takva mogućnost čini PPPPN političkim alatom, a ne stručnim ili javnim instrumentom prostornog razvoja.
Prvobitna ideja da se PPPPN izrađuje u ime zajedničkog interesa građana Srbije zamenjena je praksom u kojoj se PPPPN može izrađivati za bilo koji projekat koji Vlada proglasi značajnim. Time PPPPN gubi legitimitet kao instrument prostorne pravde i održivog razvoja i postaje sredstvo legalizacije unapred donetih političkih odluka o investicijama.
Dok su „posebne namene“ u početku bile jasno definisane (zaštita prirodnih i kulturnih dobara, resursa i infrastrukture od nacionalnog značaja), one se kroz zakonske izmene šire do te mere da gube svako značenje, jer „posebno“ postaje sve — i time ništa.
Dok su Zakonom i Pravilnikom iz 2003. godine obuhvati PPPPN bili jasno ograničeni na prostore sa posebnim režimima (prirodna dobra, kulturna dobra, infrastrukturni koridori i zone zaštite i uticaja), izmene 2015. godine omogućile su da se obuhvat definiše kao „funkcionalno područje projekta“, uključujući i delove naseljenih mesta. Time PPPPN izlazi iz sfere prostornog planiranja na nacionalnom nivou i ulazi u domen lokalnog urbanizma, što praktično omogućava da Vlada Republike Srbije, putem odluke o izradi PPPPN, preuzme ingerencije lokalnih samouprava i poništi važnost važećih urbanističkih planova.
Hronološki pregled zakonskih promena od 2003. do 2015. godine kada je usvojen PPPPN BNV, pokazuje jasan obrazac: prostorni plan područja posebne namene (PPPPN), koji je u početku bio zamišljen kao instrument zaštite i realizacije javnog interesa svih građana Srbije, postepeno je transformisan u instrument “zaštite” i realizacije pojedinačnih interesa – državnih, političkih ili privatnih.
Kroz promene zakona, pojam javnog interesa izgubio je svoju izvornu vezu sa građanima i zajedničkim dobrom, i postao promenljiva kategorija koju država, odnosno Vlada Republike Srbije, može proizvoljno da definiše. Time je proces planiranja izgubio svoj regulatorni i zaštitni karakter, a plan je postao sredstvo legalizacije odluka donetih izvan planskog sistema.
Ukidanjem ranijih mehanizama kontrole, poput obavezne izrade Programa plana i strateškog preispitivanja opravdanosti izrade PPPPN, odluka o izradi plana faktički je prepuštena netransparentnoj, diskrecionoj odluci izvršne vlasti, bez ikakve javne rasprave ili stručne argumentacije. Takva koncentracija odlučivanja stvorila je sistemsku mogućnost zloupotrebe PPPPN kao instrumenta planiranja, jer se „posebni“ status prostora može dodeliti bilo kom projektu – uključujući komercijalne i investicione kao što je BNV – pod izgovorom državnog interesa.
Dodatno, proširenje obuhvata plana omogućilo je Vladi da ovaj instrument primeni i unutar gradova, čime PPPPN faktički preuzima ulogu urbanističkih planova i omogućava zaobilaženje lokalnih institucija, procedura i javnosti. U takvom okviru, PPPPN postaje “nadzakonska platforma” koja može da suspenduje važeće planove i da (retroaktivno) legitimiše već dogovorene projekte i donate odluke.
Na taj način, PPPPN je iz instrumenta zaštite javnog interesa evoluirao u političko-investitorski alat, uz pomoć koga se prostor kao resurs i izrada planova kao proces (u nadležnosti uprave), koriste za ostvarivanje partikularnih interesa i ciljeva. Ovakav zakonski okvir otvara mogućnost za sistemsku korupciju planiranja – ne u smislu pojedinačnih zloupotreba, već kroz institucionalizovanu praksu u kojoj zakon sam stvara uslove za selektivnu primenu svojih odredbi i favorizovanje pojedinih investitora ili projekata. U skladu sa tim i BNV nije bio izuzetak, već samo jedan, inicijalni poduhvat.
U suštini, zakonske izmene od 2003. do 2015. godine pokazale su kako se kroz formalno naizgled neutralne formulacije i terminološke pomake (od „javnog“ ka „državnom“ interesu npr.) može postepeno demontirati javni karakter planiranja i uspostaviti model u kome prostor postaje resurs političke moći i finansijalizacije. Time je korupcija u planiranju postala sistemska i strukturna, a ne izuzetna pojava – ugrađena u sam način na koji se javni interes definiše, tumači i sprovodi.
1.2 Promena u definisanju sadržaja plana
Pored definisanja u kojim slučajevima se određeni planski dokument radi, što je u slučaju PPPPN vezano za javni interes i posebnu namenu prostora, zakon definiše i sadržaj svakog plana, odnosno elemente koje je neophodno uraditi i prikazati. Definisanje sadržaja se u potpunosti odnosi na stručnu osnovu planiranja, odnosno normativni aspekt planskog rešenja, a samim tim i javnog interesa. Naime, samo stručno-tehnički utemeljeno plansko rešenje može zaista da ispuni zahteve planiranja kao delatnosti od javnog značaja, odnosno da obezbedi ispunjenje javnog interesa. Praćenje promena Zakona od 2003. godine do danas ukazuje na sledeće zaključke:
- Zakon i Pravilnik (2003) definišu prvo univerzalne elemente svih prostornih planova (analiza postojećeg stanja, ograničenja i potencijale razvoja, opšte i posebne ciljeve i ciljeve po pojedinačnim oblastima, pravila uređenja, korišćenja i zaštite planskog područja po svim pojedinačnim oblastima, kao i prioritete, učesnike mere i instrumente implementacije), potom specifične elemente za svaki PPPPN (granice celina i zona zaštite posebne namene, regionalne aspekte razvoja područja posebne namene, bilanse površina posebne namene, kao i procenu ekonomske opravdanosti i socijalne prihvatljivosti planiranih aktivnosti, objekata i funkcija posebne namene), a na kraju i elemente svakog specifičnog PPPPN (pravila uređenja i korišćenja prostora za prirodna, kulturna dobra, zone sanitarne zaštite, turističke prostore i infrastrukturne koridore, tehnološke i funkcionalne veze sa okruženjem za područja infrastrukturnih koridora, kao i sve potrebne uslove i mere rekultivacije, zaštite, preseljenja stanovništva, izmeštanje postojećih sistema i sl. za područje eksploatacije mineralnih sirovina i vodne akumulacije). Iako to nije eksplicitno navedeno kao zakonska obaveza, upravo ovakav sadržaj PPPPN ukazuje na obavezu izrade brojnih studija, analiza i projekata, kao sastavnih delova planskog rešenja, ne bi li propozicije plana bile utemeljene. Zakon (2009) i Pravilnik (2010, 2011) dodatno razrađuje stavke vezane za opšti sadržaj PPPPN, uvodeći (pored ciljeva) i obavezu definisanja principa i koncepcije prostornog razvoja, dok se u fokus planskog rešenja stavlja uticaj posebne namene na zaštitu i korišćenje prirodnih sistema, demografske i socijalne procese, ekonomiju i privredne sisteme, prostorni razvoj saobraćaja i infrastrukture, zaštitu životne sredine, prirodnog i kulturnog nasleđa. Međutim, novina koju uvodi Zakon (2009) i Pravilnik (2010, 2011) je i da se razdvajaju svi PPPPN koji se bave multifunkcionalnim, širokim područjima (prirodna i kulturna dobra, akumulacije, rudna nalazišta), od onih koji za temu imaju primarne infrastrukturne koridore i sisteme, pa je samim tim i njihov sadržaj jednostavniji. Izmenom Zakona (2014) i Pravilnikom (2015) kada se donosi PPPPN BNV, upravo sadržaj planova koji se rade za infrastrukturne sisteme postaje osnov za definisanje sadržaja PPPPN koji se radi za projekte koje Vlada proglasi sa su od značaja za RS. Naime, kako je ova specifična vrsta PPPPN – koja se do 2014. odnosila na planiranje primarnih infrastrukturnih koridora – jednostavno postala vrsta PPPPN koja se donosi za projekte od interesa za RS, i za koju su dopisani stambeni, poslovni, privredni i razni drugi kompleksi, zakonodavac se nije previše bavio sadržajem takvih planova, koji je ostao isti. Drugim rečima, proširenjem odredbi koje su se odnosile na specifične infrastrukturne sisteme, na odredbe koje se odnose na područje bilo kog projekta koga odredi Vlada RS, a koje može biti i deo urbanih zona, propisan je sadržaj koji odgovara daleko jednostavnijim, infrastrukturnim sistemima. Na taj način dodatno je urušen kvalitet PPPPN i to baš za projekte od značaja za RS.
- Zakon (2003) definiše grafički deo PPPPN, koji obuhvata tri univerzalne, referalne karte na kojima se načelno prikazuje posebna namena, potom mreža naselja, privreda, javne službe i infrastrukturni sistemi, kao i zaštita i korišćenje prirodnih resursa, životne sredine, prirodnih i kulturnih dobara. Zakon (/2009) i Pravilnik (2010, 2011) dodatno sagledava problematiku PPPPN, pa posebnu namenu prostora stavlja u kontekst poljoprivrednog, šumskog, vodnog i građevinskog zemljišta, kao i potrebu da se ovakvi planovi dalje razrađuju urbanističkim planovima. U tom smislu, značajna je i odredba koja jasno stavlja do znanja da se prostornim planom jedinice lokalne samouprave mogu menjati namene definisane PPPPN, ali nikako prostor koji je određen za posebnu namenu. Takođe, s obzirom da je Zakon (2009) ukinuo obavezu izrade Programa plana, ali uveo izradu koncepta kao prve faze u izradi planskog rešenja (pre nacrta plana), dodatno je precizirano da u ovoj konceptualnoj fazi planiranja broj grafičkih priloga može biti i manji, ukoliko je takav prikaz racionalniji. Međutim, izmenama Zakona (2014) i Pravilnikom (2015) kada se donosi PPPPN BNV, koncept plana se ukida, dok mogućnost smanjenja broja grafičkih priloga ostaje.
Analiza promene sadržaja plana PPPPN logično se nadovezuje na prethodne analize (pojma javnog interesa i posebne namene), ali sada fokus prebacuje na stručni i normativni aspekt planiranja — dakle, na ono što čini suštinu javnog interesa u praksi. Analiza pokazuje relativizaciju stručnosti i urušavanje javnog interesa u sadržaju plana:
Prve verzije Zakona i Pravilnika (2003) uspostavljaju sveobuhvatan i logičan sistem elemenata prostornog planiranja, utemeljen na analitičkom, interdisciplinarnom i stručnom pristupu. Takva definicija sadržaja PPPPN potvrđuje da je plan bio shvaćen kao naučno-stručni instrument zaštite javnog interesa, zasnovan na objektivnim analizama i dokazima, a ne na političkim ili investicionim odlukama.
Uvedeni su novi elementi — principi i koncepcija prostornog razvoja, analize uticaja posebne namene na prirodne, socijalne i ekonomske sisteme — što je dodatno ojačalo stručnu osnovu planiranja. Međutim, istovremeno se uvodi razdvajanje PPPPN na dve grupe: one koje pokrivaju kompleksne, multifunkcionalne prostore i one koje se odnose na primarne infrastrukturne sisteme. Upravo ta diferencijacija kasnije je iskorišćena da se sadržaj plana pojednostavi za projekte koje Vlada RS proglasi značajnim, iako su oni neretko prostorno, socijalno i ekološki znatno složeniji.
Kada je zakonom omogućeno da se PPPPN donosi za „projekte od značaja za RS“, njegov sadržaj nije prilagođen novim, kompleksnim situacijama — naprotiv, ostao je zasnovan na jednostavnijoj strukturi i problematici infrastrukturnih planova. Time je normativni i analitički nivo plana drastično smanjen, pa planovi koji se odnose na gradska područja, stambeno-poslovne ili privredne komplekse, potencijalno ostaju bez adekvatne stručne podloge, što otvara prostor za netransparentno odlučivanje i proizvoljna rešenja.
Prvobitni zakonski okvir 2003. nije eksplicitno branio mogućnost da lokalni prostorni planovi dalje razrađuju PPPPN, dok Zakon (2009) jasno definiše da je takva mogućnost dozvoljena, ali ne za menjaje prostora posebne namene. Nakon 2014. PPPPN postaje naddržavni alat, koji može da „uđe“ u gradske zone i preuzme regulaciju prostora iz ruku lokalne uprave, urbanista i javnosti, bez da se takva odluka može naknadno preispitati.
Analiza zakonskih promena koje definišu sadržaj PPPPN od 2003. do 2015. godine kada se donosi PPPPN BNV pokazuje kontinuiran proces degradacije stručne osnove i normativnog integriteta planiranja.
Dok je prvobitni zakonski okvir postavljao visoke profesionalne standarde, obavezu analiza, studija i evaluacija, kasnije izmene su te zahteve sistematski pojednostavljivale i potiskivale i to baš u slučajevima kada se plan radi za projekte koje Vlada Republike Srbije proglasi „od značaja“.
Na taj način, PPPPN se pretvorio iz instrumenta javnog interesa u instrument političke kontrole prostora. Uklanjanjem stručnih kriterijuma i obaveznih analitičkih faza, plan je izgubio ulogu racionalnog, transparentnog i dokazivog dokumenta, a postao forma koja prikriva odsustvo stvarnog planiranja.
Ovakve promene ne samo da su omogućile zaobilaženje stručne odgovornosti i kontrole, već su stvorile institucionalni okvir za sistemsku korupciju u planiranju. Korupcija se, u ovom kontekstu, ne ogleda u pojedinačnim zloupotrebama, već u strukturnom mehanizmu koji dopušta da se odluke o prostoru donose bez valjane stručne argumentacije.
Ostaje otvoreno pitanje da li se ovakva sistemska i strukturna korupcija zakonskog postaje i strukturna korupcija planerske prakse u Srbiji, čemu posvečujemo poslednje istraživanje.
Projekat “Kada presedan postaje pravilo: slučaj Beograda na vodi i njegove posledice” je finansiran od strane Evropske unije. Njegov sadržaj je isključiva odgovornost Nove planske prakse i ne odražava nužno stavove Evropske unije.