Promena procedure izrade PPPPN

/ Kada presedan postaje pravilo: slučaj Beograda na vodi i njegove posledice

II deo istraživanja

Istraživanje se bavi mestom PPPPN u sistemu planiranja RS i pitanjem transformacije zakonskog okvira kojim je određena nadležnost za izradu i donošenje ovog planskog dokumenta. Uz to, istraživanje se bavi trasiranjem promena u proceduri donošenja planskih dokumenata, uključujući i upoznavanje i konsultovanje građana o sadržaju planskih dokumentima u izradi, sa fokusom na PPPPN.

Cilj istraživanja je da se utvrdi da li je primetna sistemska i strukturna korupcija planiranja na nivou procedure izrade  PPPPN u odnosu na planiranje kao delatnost od javnog interesa.

Prostorni plan područja posebne namene (PPPPN) oduvek je zauzimao specifično mesto u sistemu planiranja RS. Zbog toga što uređuje „posebne namene”, procedura njegove izrade i donošenja je takođe posebna. Naime, od osnovnog Zakona o planiranju i izgradnji (2003) i kroz brojne izmene i dopune zakona, donošenje ovog planskog dokumenta bilo je i ostalo u nadležnosti Vlade RS. Međutim, analiza transformacije zakonodavnog okvira pokazuje druge izmene koje su suštinski uticale na mesto PPPPN u sistemu planiranja RS. Proširivanje mogućnosti da se pristupi izradi ove vrste planskog dokumenta opisano je u prethodnom delu istraživanja. Ovde će biti predstavljeni zaključci analize transformacije zakonskog okvira planiranja kojim je određeno mesto PPPPN u hijerarhiji planskih dokumenata:

  • Zakon (2003) odredio je da „planski dokumenti (…) moraju biti međusobno usaglašeni i u skladu sa Strategijom prostornog razvoja Republike Srbije”. Izmenama i dopunama Zakona 2009. godine, proširena je definicija načela na kojima počiva sistem planiranja RS, a posebno je definisano i načelo vertikalne usklađenosti kao „uspostavljanje veza svih nivoa prostornog i urbanističkog planiranja i uređenja prostora, od nacionalnog ka regionalnom i dalje ka lokalnom nivou (…)” Dalje je ovo precizno definisano članom 33 Zakona koji određuje da „dokumenti prostornog i urbanističkog planiranja moraju biti usklađeni, tako da dokument užeg područja mora biti u skladu sa dokumentom šireg područja”, te da “planski dokumenti moraju biti u skladu sa Prostornim planom Republike Srbije”.
  • Izmenama i dopunama Zakona (2014) otvara se mogućnost da se izradi PPPPN pristupi i onda kada razlozi za to nisu prethodno definisani, pa ni argumentovani van minimalnih zahteva teksta odluke o izradi plana. Istovremeno, zadržana je obaveza usklađivanja sadržaja PPPPN sa sadržajem Prostornog plana RS, s obzirom na formulaciju čl. 33 Zakona koja kaže da svi planski dokumenti moraju biti u skladu sa Prostornim planom Republike Srbije. Istim članom definisana je i obaveza provere usklađenosti planskih dokumenata sa planovima šireg područja, a određena je i nadležnost za vršenje ovakve provere kao uslov izlaganja nacrta planskog dokumenta na javni uvid.

Izmenama i dopunama Zakona (2014) omogućeno je da se u obuhvatu PPPPN nađu delovi naseljenih mesta. Na ovaj način uspostavljen je konfliktan odnos između PPPPN i planskih dokumenata jedinica lokalne samouprave. Zbog toga što PPPPN uredbom donosi Vlada RS, on je (skoro) jedini planski dokument čiji sadržaj ne prolazi raspravu u (nacionalnoj ili lokalnoj) skupštini. Ovakva odredba zadržana je od osnovne verzije Zakona (2003) do danas. Međutim, „ulaskom“ PPPPN u građevinsko područje jedinica lokalnih samouprava, Vlada RS dobila je mogućnost direktne intervencije, prepravljanja i ukidanja, odluka donetih od strane lokalnih skupština.

  • Izmene i dopune Zakona 2023. godine najzad su i formalno utvrdile PPPPN kao de facto planski dokument najvišeg ranga. Član 33 Zakona izmenjen je na način da su pojmovi užeg i šireg područja zamenjeni pojmovima nižeg i višeg hijerarhijskog reda. Sadržaj pojmovnika Zakona ukazuje da ova promena nije samo terminološka. Naime, čl. 2 dopunjen je pojmom hijerarhijskog reda planskog dokumenta koji je definisan kao „nadležnost za izradu i donošenje planskih dokumenata“, uz pojašnjenje da je „izrada i donošenje planskih dokumenata višeg hijerarhijskog reda (je) u nadležnosti Republike Srbije“, a da je „izrada i donošenje planskih dokumenata nižeg hijerarhijskog reda (je) u nadležnosti autonomne pokrajine, grada Beograda, odnosno jedinice lokalne samouprave“. Nadležnost za donošenje planskih dokumenata definisana je članom 35 Zakona, prema kojem su tri planska dokumenta u „nadležnosti Republike Srbije“: 1) Prostorni plan Republike Srbije koji donosi Narodna skupština Republike Srbije, na predlog Vlade; 2) PPPPN koji uredbom donosi Vlada RS, na predlog ministarstva nadležnog za poslove prostornog planiranja; kao i 3) Regionalni prostorni plan (osim regionalnog prostornog plana autonomne pokrajine i regionalnog prostornog plana za područje grada Beograda) koji takođe donosi Vlada RS na predlog ministarstva nadležnog za poslove prostornog planiranja. U odnosu na prethodno razumevanje hijerarhije planskih dokumenata u skladu sa načelom vertikalne i horizontalne koordinacije tj. usklađenosti spram teritorijalnog obuhvata i razmere planiranja prostora, ova promena označila je i suštinsku, sada formalno potvrđenu, promenu samog sistema planiranja RS.
  • “Izvlačenje” PPPPN na vrh hijerarhije planskih dokumenata sada određene na osnovu nadležnosti za donošenje, učinilo je zanimljivim odnos PPPPN i Prostornog plana RS. Prateći novouspostavljenu hijerarhiju, odnos PPPPN i Prostornog plana RS određen je kao istovetan odnosu najvišeg organa izvršne vlasti tj. Vlade RS (koja usvaja PPPPN), i najvišeg organa zakonodavne vlasti tj. Narodne skupštine RS (koja usvaja Prostorni plan RS). Nakon što je prethodnim Izmenama i dopunama Zakona (2014) PPPPN navodno „otkačen“ od obaveze utemeljenja u Prostornom plana RS, ovo novo rešenje zakonodavca može se smatrati samo nastavkom ciljanog slabljenja koherentnosti zakonskog okvira planiranja. Ovo posebno jer je drugim članovima istog Zakona sve vreme zadržana obaveza da PPPPN bude usklađen sa Prostornim planom RS (!). Praksa sprovođenja planskih dokumenata u skladu sa novom hijerarhijom pokazuje da PPPPN tj. PPPPN-ovi suvereno vladaju prostornim razvojem RS. Naime, Prostorni plan RS zastareo je još 2020. godine, a novi do danas nije usvojen.

ZAKLJUČAK 1 

U odnosu na koordinaciju planskih dokumenata, analiza pokazuje sledeće ključne promene:

  1. Od prostorne ka hijerarhijskoj koordinaciji.
    Sistem planiranja RS je transformisan iz modela zasnovanog na prostornoj i koordinaciji planova zasnovanoj na razmeri planiranja (šire-uže područje), u model zasnovan na hijerarhiji nadležnosti (viši-niži hijerarhijski red). Time je suštinski napušten princip da se planovi usklađuju prema teritorijalnom obuhvatu i razmeri problema, a uveden princip političko-institucionalne nadređenosti.
  2. Slabljenje vertikalne usklađenosti kao sadržinskog kriterijuma planiranja.
    Iako je formalna obaveza usklađenosti planskih dokumenata zadržana u zakonu, ona je izgubila svoj sadržinski/suštinski smisao. Koordinacija planova više se ne proverava kroz stvarno usklađivanje ciljeva, namena i režima korišćenja prostora, već kroz proceduru koju kontroliše isti nivo vlasti koji plan donosi.
  3. Prekid funkcionalne veze između PPPPN i Prostornog plana RS.
    Izmenama Zakona iz 2014. godine PPPPN je faktički oslobođen obaveze da bude zasnovan na važećem Prostornom planu RS, dok je izmenama iz 2023. godine taj odnos dodatno relativizovan uvođenjem hijerarhije nadležnosti. Time je izgubljena uloga Prostornog plana RS kao krovnog, integrativnog dokumenta sistema planiranja. Ovo je pojačano činjenicom da Prostorni plan RS od 2021. do 2035. godine, i dalje nije usvojen.
  4. Konflikti sa planovima lokalne samouprave.
    Uvođenjem mogućnosti da PPPPN obuhvati delove građevinskog područja naselja, koordinacija sa lokalnim planovima zamenjena je njihovim potiskivanjem. Umesto međusobnog usaglašavanja, PPPPN postaje instrument kojim se planovi nižeg nivoa jednostrano menjaju, suspenduju ili ukidaju. Ciljevi i mehanizmi prostornog razvoja ustanovljeni kroz proces izrade i usvajanja planskih dokumenata na lokalnom nivou dobili su tako performativni karakter, s obzirom da su postali podložni iznenadnom uticaju odluka „odozgo“.
  5. Ugrožavanje autonomije jedinica lokalnih samouprava.
    Odluka da se dopusti zadiranje PPPPN u naseljena područja tako prevazilazi samo usko urbanističke teme. Ona je imala (i danas ima) implikacije na pitanje autonomije jedinica lokalnih samouprava spram Vlade RS. Naime, kako odluku o izradi i usvajanju PPPPN uredbom donosi Vlada RS, nosilac izvršne vlasti dobio je 2014. godine mogućnost direktnog uticaja na odluke o prostornom i urbanističkom razvoju donete na nivou jedinica lokalnih samouprava.
  6. Potkopavanje sistema planiranja u praksi.
    Kombinacija zastarelog Prostornog plana RS i dominantne uloge PPPPN dovela je do situacije u kojoj se prostorni razvoj odvija kroz niz parcijalnih, projektno orijentisanih planova. Koordinacija planova više ne proizvodi koherentan sistem, već fragmentisanu praksu u kojoj svaki PPPPN funkcioniše kao samostalan i nadređen dokument.

Analiza Zakona ukazuje na nameru da se PPPPN “izvuče” na vrh piramide planskih dokumenata. Ovo je de facto i učinjeno, pre svega stvaranjem nekoherentnog zakonskog okvira, odnosno slabljenjem (i ridikulizacijom) osnove sistema planiranja RS.

U prethodnom delu istraživanja opisan je način na koji je PPPPN, sve pod maskom posebne namene i posebnog značaja projekata koje razrađuje, postao planski dokument koji se može primeniti za najširi skup projekata i prostornih obuhvata, uz jedan jedini uslov – da Vlada RS tako odluči. Tokom ove transformacije, Zakon sve vreme zadržava obavezu da svi planski dokumenti (uključujući, naravno, i PPPPN) moraju biti usklađeni sa Strategijom razvoja RS, odnosno Prostornim planom RS. Ovo je ostalo tačno čak i nakon što je, 2023. godine, u potpunosti izmenjena sama logika uspostavljanja hijerarhije planskih dokumenata, opet usmerena na pozicioniranje PPPPN na vrh s obzirom da je ovo skoro jedini plan koji donosi Vlada RS.

Za precizno definisanje razloga iz kojih je moguć opstanak u ovoj meri kontradiktornih zakonskih odredbi, posebno s obzirom da su usko vezani za realizaciju projekata od posebnog značaja za RS, svakako bi bilo neophodno izvršiti i analizu funkcionisanja drugih organa vlasti, posebno sudske, što nije predmet ove analize. Ipak, važno je uočiti da se značajniji hijerarhijski uspon PPPPN poklapa sa usvajanjem PPPPN za Beograd na vodi (2015) i naknadnim izmenama i dopunama ovog plana.

Danas se PPPPN de facto upotrebljava kao hijerarhijski najviši planski dokument, dok je donošenje novog Prostornog plana RS koji je trebalo da pokriva period od 2021 do 2035 „negde zapelo“. Samim tim rešena je i dilema oko obaveze usklađivanja PPPPN sa Prostornim planom RS.

Dalji opstanak, kao i dalje produbljivanje nedoslednosti u zakonskom okviru planiranja direktno je povezano sa aktivnostima drugih organa vlasti, pre svega onih koji vrše kontrolu ustavnosti i zakonitosti opštih pravnih akata, kako zakona tako i planskih dokumenata.

Zakon definiše obavezu, nadležnost i način provere usklađenosti planskog dokumenta sa planskim dokumentima šireg područja, odlukom o izradi, zakonom propisanim normativima i standardima, kao i proveru opravdanosti planskog rešenja, pre njegovog izlaganja na javni uvid. Upravo ovako je definisan pojam stručne kontrole planskog dokumenta. Praćenje promena Zakona od 2003. godine do danas ukazuje na sledeće zaključke:

2.1. Promena institucionalnog okvira kontrole sadržaja planskog dokumenta

Zakonom o planiranju i izgradnji (2003) određena su dva organa koja se, na republičkom i lokalnom nivou, bave poslovima stručne pomoći i/ili kontrole u postupcima izrade i sprovođenja planskih dokumenata i projekata iz svoje nadležnosti. Na republičkom nivou to je Republička agencija za prostorno planiranje. Na lokalnom, to su komisije za planove jedinica lokalnih samouprava.

  • Republička agencija za prostorno planiranje postojala je u kontinuitetu od 2003. do kraja 2014. godine, kada je rasformirana i kada je poslove iz njene nadležnosti preuzelo ministarstvo (Zakon 2014, čl. 129). Godine 2023. ovaj organ je ponovo uspostavljen, sada pod imenom Agencija za prostorno planiranje i urbanizam (Zakon 2023, čl. 166a). Svaka verzija zakona određivala je Vladu RS za osnivača Republičke agencije, a time je i njena nadležnost uvek bila direktno vezana za PPPPN. Stepen nadležnosti ovog organa vremenom je varirao od nadležnosti za pripremu i praćenje (Zakon 2003-2011; Zakon 2023; Zakon 2025), obavljanje stručne kontrole (Zakon 2003; Zakon 2023; Zakon 2025), pa čak i izrade PPPPN u posebnim slučajevima (Zakon 2011). Republička agencija za prostorno planiranje upravo je bila nadležna za praćenje donošenja PPPPN za Beograd na vodi, proces koji je bio predmet brojnih kritika. U trenutku usvajanja ovog planskog dokumenta, u martu 2015. godine, Republička agencija za PP je već bila rasformirana.

U periodu kada Republička agencija za PP nije imala nadležnost za obavljanje stručne kontrole PPPPN (od 2009-2014), ovaj posao obavljala je posebna komisija koju obrazuje ministarstvo.

  • Komisija za planove jedinice lokalne samouprave „preživela je” sve izmene i dopune zakona, od 2003. godine do danas (2025). Njeno osnivanje je u nadležnosti organa nadležnog za donošenje prostornog, odnosno urbanističkog plana, a jednu trećinu članova bira nadležno ministarstvo. Zakon je 2003. godine odredio da će se članovi komisije birati iz reda „uglednih stručnjaka” za oblast prostornog planiranja i urbanizma i drugih odgovarajućih oblasti (čl. 34, st. 2). Počev od Izmena i dopuna Zakona 2009. godine, članovi komisije za planove nisu morali da, kao stručnjaci, poseduju i poseban ugled. Umesto „iz redova uglednih stručnjaka” sada se oni imaju birati „iz redova stručnjaka” (Zakon 2009, čl. 52, st. 2), a ovaj opis biće zadržan do danas (Zakon 2025, čl. 52, st. 3). Propisivanje broja članova, načina rada, sastava i drugih pitanja od značaja za rad Komisije, Zakonom je bilo određeno kao predmet akata o obrazovanju pojedinačnih Komisija (Zakon 2003-2025), odnosno podzakonskih akata (Zakon 2025, čl. 52, st. 8). Godine 2015, a onda i 2019, doneti su pravilnici kojim je uređen rad komisija za planove (Pravilnik o uslovima i načinu rada komisija, 2015; Pravilnik o načinu i postupku izbora članova komisija, 2019). Međutim, ni ovim pravilnicima nije bliže uređena procedura odabira i provere stručnosti kandidata za članove komisija. Oba pravilnika određuju da članovi komisija trebaju biti „priznati stručnjaci“. Ipak, pored obaveze da poseduju odgovarajuće diplome, licence i najmanje pet godina iskustva u struci, Pravilnikom nisu određeni kriterijumi provere „priznatosti“ ovih stručnjaka. Mandat članova komisije je 4 godine; izmenama i dopunama Zakona 2011. ukinuta je prethodna zabrana da isto lice bude imenovano više od dva puta (Zakon 2011, čl. 52, st. 5).
  • Izmenama i dopunama Zakona, 2014. godine, jedinica lokalne samouprave dobija mogućnost da predsednika komisije za planove proglasi za – glavnog urbanistu (Zakon 2014, čl. 51a). Uloga glavnog urbaniste je da koordinira rad organa nadležnog za poslove urbanizma i javnih preduzeća i drugih institucija uključenih u postupke izrade i donošenja planskih dokumenata. Međutim, njegova pozicija je pre svega politička. U odnosu na vrlo šture kriterijume za izbor članova komisije za planove, skoro pa i nisu postavljeni dodatni zahtevi za ulogu glavnog urbaniste. Pored posedovanja odgovarajuće diplome i licence, glavni urbanista mora da ima minimum deset godina radnog iskustva u oblasti urbanističkog planiranja i arhitekture, nasuprot pet godina iskustva koliko je određeno kao uslov za druge članove komisije za planove. Glavnog urbanistu, kao i druge članove komisije, bira i imenuje političko telo – skupština jedinice lokalne samouprave. Izmenama i dopunama Zakona, 2018. godine, ojačava se institut glavnog urbaniste, pružanjem mogućnosti obrazovanja posebne organizacione jedinice tj. kancelarije glavnog urbaniste (Zakon 2018, čl. 51a, st.5).
  • Izmenama i dopunama Zakona 2023. godine, pored institucije gradskog urbaniste, uvedena je i pozicija glavnog republičkog urbaniste, a koji ujedno ima ulogu predsednika komisije za stručnu kontrolu dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja iz nadležnosti Republike Srbije, predsednika komisije za kontrolu usklađenosti planskih dokumenata (Zakon 2023, čl. 51a, st. 5), kao i direktora Agencije za prostorno planiranje i urbanizam RS (Zakon 2023, čl. 166d, st. 5). Glavnog republičkog urbanistu postavlja Vlada RS. Pored posedovanja odgovarajućih licenci urbaniste ili planera, uslov za obavljanje ove funkcije je i da osoba ima najmanje deset godina radnog iskustva u stručnoj oblasti planiranja, arhitekture ili urbanizma.

 

ZAKLJUČAK 2.1

Na osnovu analize promene institucionalnog okvira stručne kontrole sadržaja PPPPN, mogu se izvući sledeći zaključci:

  1. Institucionalna nestabilnost organa stručne kontrole na republičkom nivou.
    Republička agencija za prostorno planiranje (odnosno njen naslednik) ukidana je i ponovo uspostavljana u dva navrata. Agencija je ukinuta upravo tokom procedure donošenja PPPPN BNV, u kojoj je učestvovala, ni manje ni više nego kao nosilac izrade plana.
  2. Centralizacija kontrole u okviru izvršne vlasti.
    Bez obzira na institucionalni oblik (Agencija, posebna komisija ministarstva), stručna kontrola PPPPN je tokom celog perioda ostala direktno pod ingerencijom Vlade RS ili ministarstva. Time je kontrola sadržaja planskog dokumenta trajno vezana za organ koji je istovremeno i njegov predlagač, što proizvodi strukturalni sukob interesa.
  3. Slabljenje profesionalnih kriterijuma u komisijama za planove.
    Zamenom pojma „ugledni stručnjaci“ pojmom „stručnjaci“ (od 2009. godine) i izostankom jasnih kriterijuma za proveru „priznatosti“ članova komisija, došlo je do normativnog razvodnjavanja standarda stručnosti, što neminovno ukazuje na to da se procedura stručne kontrole planskih dokumenata sagledava kao formalnost, a ne suštinski ključan korak u kontroli zakonitosti planova i zaštiti javnog interesa.
  4. Politizacija procesa stručne kontrole.
    Članove komisija za planove, predsednike komisija i glavnog urbanistu imenuje političko telo (skupština). Ukidanjem ograničenja broja mandata i uvođenjem glavnog urbaniste kao politički imenovane figure, stručna kontrola je dodatno podređena političkoj volji, a ne autonomiji struke.
  5. Kumulacija moći u funkciji glavnog republičkog urbaniste.
    Uvođenjem institucije glavnog republičkog urbaniste (2023), u jednoj osobi su objedinjene značajne funkcije: predsedavanje komisijama za stručnu kontrolu i kontrolu usklađenost planova i rukovođenje Agencijom. Ovakva koncentracija nadležnosti praktično ukida mehanizme unutrašnje kontrole i razdvajanja uloga u sistemu planiranja.
2.2. Promena stepena stručne kontrole izrade planskog dokumenta 

Osnovnim Zakonom iz 2003. godine definisana je procedura izrade svakog planskog dokumenta koja se sastojala iz dva potpuno odvojena dela – programa i nacrta plana. Program plana izrađivao se pre donošenja odluke o izradi planskog dokumenta, i predstavljao je svojevrsni dokaz da je izrada plana opravdana. Procedura izrade programa plana obuhvatala je između ostalog inicijalnu saradnju sa svim nadležnim institucijama javnog sektora, dok je pozitivna ocena/zaključak komisije za planove bio neophodni uslov da skupština razmatra donošenje odluke. Nakon donošenja odluke, pristupalo se izradi nacrta plana koja je podrazumevala i novi „krug“ saradnje sa nadležnim institucijama, pribavljanje sada detaljnih uslova neophodnih za izradu plana. Pre izlaganja na javni uvid, nacrt plana morao je da prođe stručnu kontrolu.

  • Izmene i dopune Zakona 2009. godine, donose prvo skraćivanje procedure (tzv. „povećanje efikasnosti“) izrade plana, na uštrb opravdanosti i utemeljenosti planskih odluka. Ukida se izrada programa plana, odnosno obaveza elaboracije opravdanosti njegove izrade. Zakonom je sada, kao prvi korak, određena obaveza izrade koncepta plana. Koncept plana se izrađuje na osnovu uslova imaoca javnih ovlašćenja (Zakon 2009, čl. 48, st. 2) i obavezno prolazi stručnu kontrolu komisije za planove (Zakon 2009, čl. 48, st. 6). Tek na osnovu odobrenja komisije, koncept plana se razrađuje do nivoa nacrta planskog dokumenta, sa novom saradnjom sa nadležnim institucijama. Pre izlaganja na javni uvid, nacrt plana će biti podvrgnut stručnoj kontroli (Zakon 2009, čl. 49, st. 1).
  • Izmenama i dopunama Zakona, 2011. godine, skraćuje se procedura izrade planskog dokumenta, uvođenjem mogućnosti da se izrada koncepta plana simplifikuje ili čak u potpunosti preskoči. Naime, koncept za izmenu i dopunu planskog dokumenta sada može da sadrži samo tekstualni prilog (Zakon 2011, čl. 48 st. 7). Ukoliko se pak radi o izradi i donošenju manje složenih planskih dokumenata, ili manjim izmenama planskog dokumenta, izrada koncepta može biti u potpunosti preskočena (Zakon 2011, čl. 48 st. 8). Zakon je odredio da će odluku o preskakanju faze izrade koncepta plana doneti vršilac stručne kontrole, te da će ona biti sastavni deo odluke o pristupanju izradi planskog dokumenta. Međutim, ni Zakon, ni Pravilnik (2011) ne opisuju kriterijume za procenu složenosti planskog dokumenta a na osnovu kojih bi mogla biti ukinuta obaveza izrade koncepta plana.
  • Izmenama i dopunama Zakona, 2014. godine, proširena je mogućnost učešća građana u proceduri izrade planskih dokumenata, ali je istovremeno oslabljena procedura stručne kontrole nad sadržajem planskog dokumenta u izradi. Građani su sada dobili mogućnost uključivanja u najraniju fazu izrade planskog dokumenta; tokom ranog javnog uvida u trajanju od 15 dana (Zakon 2014, čl. 45a). Međutim, faza ranog javnog uvida nije samo dodata proceduri izrade planskog dokumenta definisanoj prethodnim zakonskim rešenjima, niti je elaborat za rani javni uvid prosto zamenio koncept plana. Izmenama i dopunama Zakona (2014) određeno je da se uslovi imalaca javnih ovlašćenja pribavljaju tek tokom faze ranog javnog uvida (čl. 45a, st. 2). Član 37. Pravilnika (2015) posebno naglašava da se „osnovna konceptualna planska rešenja“ prezentovana elaboratom za rani javni uvid „ne odnose na uslove, mogućnosti i ograničenja građenja“. S obzirom da nije zasnovan na uslovima imalaca javnih ovlašćenja, elaborat za rani javni uvid ne podleže stručnoj kontroli kako je to bio slučaj sa konceptom plana (Zakon 2011, čl. 48) tj. ukinut je jedan stepen stručne provere sadržaja plana u izradi. Zaista, postavlja se opravdano pitanje na čemu se uopšte temelji konceptualno rešenje plana iz elaborata za RJU i koja je svrha uvođenja ranog javnog uvida na način predviđen Zakonom (2014), ako elaborat za rani javni uvod nije utemeljen u realnim mogućnostima izgradnje?
  • Izmenama i dopunama Zakona, 2018. godine, zakonodavac uvodi mehanizam kojim se dopušta značajno skraćivanje ili čak ukidanje delova procedure izrade planskih dokumenata. Po ugledu na rešenje iz 2011, uveden je skraćeni postupak izmena i dopuna planskog dokumenta koji se primenjuje u slučaju manjih izmena i dopuna planskog dokumenta (Zakon 2018, čl. 51b, st. 2). U skraćenom postupku dopušteno je potpuno ukidanje faze ranog javnog uvida, dok se trajanje javnog uvida sa 30 skraćuje na najmanje 15 dana (Zakon 2018, čl. 51b, st. 3). Zakon (2018) daje određenje da se skraćeni postupak primenjuje u slučaju „manjih izmena i dopuna“ planskog dokumenta (čl. 51b, st. 2), kao i u slučajevima kada se radi izmena i dopuna plana radi usklađivanja sa planom višeg reda, odnosno kada se radi samo tekstualna izmena plana, za potrebe izgradnje infrastrukturnih objekata ili objekata javne namene, i to u slučaju kada izgradnja nije moguća bez promene planskog dokumenta kojim su planirani ti objekti (čl. 51b, st. 6). Pravilnik donet na osnovu ovog Zakona, značajno proširuje kriterijume za određivanje manjih izmena i dopuna planskog dokumenta (Pravilnik 2019, čl. 72), a ovde ćemo predstaviti samo neke. U odnosu na obuhvat teritorije na koje se odnose, manje izmene i dopune su izmene tekstualnog i grafičkog dela planskog dokumenta čiji obim i sadržaj ne prelazi 50% sadržine teksta i grafičkog dela planskog dokumenta. U odnosu na obim planskog dokumenta koji se menja, manjim izmenama i dopunama smatraće se one koje se odnose na manje od 1/3 ukupne površine planskog dokumenta. U slučaju PPPPN, manjim izmenama i dopunama može se smatrati svaka izmena i dopuna PPPPN u elementima detaljne razrade. Uz to, manjim izmenama i dopunama smatraće se i svaka izmena i dopuna za koje se ne izrađuje strateška procena uticaja na životnu sredinu, uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog organa za zaštitu životne sredine, odnosno u skladu sa propisima kojim je uređena strateška procena uticaja na životnu sredinu. Samo na osnovu ovih izdvojenih kriterijuma, jasno je da je namera zakonodavca da omogući primenu skraćenog postupka izrade izmena i dopuna planskih dokumenata na toliko širok skup situacija, da se može reći da je primena ove procedure skoro uvek moguća. Važno je istaći da Zakon, ni Pravilnik, (opet) nisu bliže propisali postupak kojim se procenjuje, odnosno preuzima odgovornost za procenu ispunjenosti kriterijuma za primenu skraćene procedure. Čak, za razliku od rešenja iz Zakona (2011) kada je određeno da će procenu izvršiti telo nadležno za stručnu kontrolu, sada je i takvo određenje izostavljeno, te je jedino propisano da će odluka o skraćenom postupku biti deo odluke o pristupanju izradi izmena i dopuna planskog dokumenta (Zakon 2018, čl. 51b, st. 4). S obzirom da Zakon ne predviđa direktnu odgovornost za proveru ispunjenosti kriterijuma za primenu skraćenog postupka, kontrola zakonitosti njihove primene znatno je otežana.

ZAKLJUČAK 2.2

Na osnovu analize promene stepena stručne kontrole izrade planskog dokumenta, mogu se izvući sledeći zaključci:

  • Ukidanje provere opravdanosti izrade plana.
    Zakonom iz 2003. godine procedura izrade planskog dokumenta bila je dvostepena i jasno razdvojena na fazu opravdanja (program plana) i fazu razrade (nacrt), pri čemu je stručna kontrola bila prisutna u obe. Ukidanjem programa plana 2009. godine, sistem planiranja gubi instrument kojim se u ranoj fazi proveravala potreba, javni interes i utemeljenost izrade plana.
  • Formalno zadržavanje, ali suštinsko slabljenje mehanizma stručne kontrole.
    Iako su nakon 2009. godine uvedene faze koncepta i nacrta sa obaveznom stručnom kontrolom, izmene iz 2011. godine omogućile su da se koncept plana svede na minimum ili potpuno preskoči, bez jasno definisanih kriterijuma za procenu „složenosti“ plana, čime je stručna kontrola pretvorena u diskreciono pravo. Nakon 2014. i izrada koncepta, kao faza u planiranju, je ukinuta.
  • Uvođenje rane participacije bez stručnog utemeljenja.
    Izmenama Zakona 2014. godine građanima je omogućeno ranije uključivanje kroz rani javni uvid, ali je taj korak izveden po cenu ukidanja utemeljenosti planskog rešenja. Elaborat za rani javni uvid nije zasnovan na uslovima imalaca javnih ovlašćenja i ne podleže stručnoj kontroli, čime se javnosti izlažu konceptualna rešenja bez jasne stručne i institucionalne osnove.
  • Ekspanzija skraćenih procedura kao pravila, a ne izuzetka.
    Izmenama Zakona 2018. godine skraćeni postupak izrade izmena i dopuna planskih dokumenata proširen je na izuzetno širok spektar situacija. Kriterijumi za „manje izmene“ definisani su toliko široko (do 50% sadržaja plana, do 1/3 teritorije, izostanak SPUŽS) da se skraćena procedura može primeniti na gotovo svaku izmenu planova, pa i PPPPN.
  • Izostanak jasne odgovornosti za procenu primene skraćene procedure.
    Za razliku od ranijih rešenja, zakonodavac nakon 2018. godine ne određuje organ odgovoran za procenu ispunjenosti kriterijuma za skraćeni postupak. Odluka se donosi u okviru odluke o izradi plana, bez mehanizma nezavisne provere, čime je kontrola zakonitosti dodatno oslabljena.
  • Sistemsko snižavanje praga stručne kontrole kroz vreme.
    Kumulativni efekat zakonskih izmena od 2003. do danas jeste postupno smanjivanje broja faza u kojima se planski dokument stručno preispituje, relativizacija kriterijuma za kontrolu i normalizacija izuzetaka. Umesto mehanizma koji osigurava kvalitet i opravdanost planskih rešenja, odnosno garantuju ostvarenje javnog interesa, stručna kontrola postaje fleksibilna procedura prilagođena brzom (i političkom) donošenju planskih odluka.

Sumarni zaključak 2

Analiza promena institucionalnog okvira (2.1) i stepena stručne kontrole izrade planskih dokumenata (2.2) pokazuje dugoročan i dosledan trend centralizacije moći i slabljenja nezavisne stručne kontrole u sistemu planiranja Republike Srbije. Iako su formalni mehanizmi kontrole zadržani, njihov sadržaj, domet i efekti su vremenom značajno redukovani, dok je uloga izvršne vlasti, posebno Vlade RS, kontinuirano jačana.

Institucionalne promene dovele su do slabljenja autonomije stručnih tela. Rasformiranje Republičke agencije za prostorno planiranje 2014. godine, njeno ponovno uspostavljanje 2023. u snažno politizovanom okviru, kao i koncentracija ključnih funkcija u jednoj ličnosti (glavni republički urbanista), rezultirali su sistemom u kojem se kontrola sadržaja PPPPN faktički nalazi unutar istog tela vlasti koji plan inicira i donosi. Paralelno, komisije za planove na lokalnom nivou zadržane su, ali uz snižavanje kriterijuma stručnosti, nejasne procedure izbora i produženu mogućnost ponovnog imenovanja, čime je njihov korektivni kapacitet oslabljen.

Istovremeno, proceduralne izmene zakona dovele su do postepenog ukidanja ključnih faza stručnog preispitivanja planskih odluka. Ukidanje programa plana, relativizacija koncepta plana, uvođenje ranog javnog uvida bez stručnog utemeljenja i ekspanzija skraćenih procedura učinili su da se sve veći deo planskih odluka donosi bez sistematske provere njihove opravdanosti i usklađenosti, kao i provere kumulativnih efekata planiranja. Stručna kontrola je transformisana iz jasno utvrđenog mehanizma u fleksibilan, često diskrecioni postupak.

Kombinovani efekat ovih promena jeste normalizacija izuzetaka i, svakako, degradacija planiranja zasnovanog na javnom interesu. Umesto jasne hijerarhije odgovornosti, transparentnih kriterijuma odlučivanja i nezavisne stručne procene, uspostavljen je sistem u kojem se planski dokumenti, naročito PPPPN, mogu donositi brzo, uz minimalnu kontrolu i ograničenu mogućnost pravnog i stručnog osporavanja. U takvom okviru, PPPPN postaje instrument direktne intervencije izvršne vlasti u prostor, dok se uloga struke i javnosti svodi na formalnu, dakle potpuno neefikasnu participaciju.

Naposletku, analiza pokazuje da promene zakonskog i institucionalnog okvira nisu neutralne tehničke korekcije, već strukturna korupcija sistema planiranja, u kojoj je stručna kontrola planskih dokumenata sistematski oslabljena, a donošenje odluka o prostoru koncentrisano na najvišem nivou vlasti, sa dugoročnim posledicama po kvalitet prostora, demokratičnost planiranja i zaštitu javnog interesa.

Pored načina obavljanja stručne kontrole, zakon definiše i obavezu i način uključivanja građana u definisanje planskog rešenja, sa ciljem dodatnog osiguranja da se donošenjem planskog dokumenta obavlja u javnom interesu. Praćenje promena Zakona od 2003. godine do danas ukazuje na sledeće zaključke:

  • Zakon o planiranju i izgradnji (2003) određuje kao obavezno održavanje javnog uvida u nacrt planskog dokumenta u trajanju od 30 dana, kao i obavezu nadležnog ministra da bliže propiše uslove i način održavanja javnog uvida. Pravilnik (2003) određuje obavezu održavanja javne sednice komisije za planove, kojoj mogu da prisustvuju svi građani koji su prethodno podneli primedbe na nacrt planskog dokumenta. Vreme i mesto održavanja sednice moraju biti navedeni u oglasu o izlaganju nacrta plana da javni uvid. Međutim, otvara se mogućnost da se, u slučaju pristizanja većeg broja primedbi, organizuju dodatne javne sednice komisije i to najkasnije u roku od pet dana od dana održavanja prve. Novim Pravilnikom (2004) otvara se mogućnost skraćivanja javnog uvida na najmanje 15 dana, suprotno čl. 30 Zakona (2003) na osnovu kojeg je Pravilnik donet. S druge strane, ovaj Pravilnik (2004) jedini je koji prisustvo javnoj sednici dopuštao čitavoj javnosti. Naime, u tekstu Pravilnika iz 2004. izbrisan je stav iz Pravilnika iz 2003. koji je predstavljao spisak onih kojima je prisustvo javnoj sednici eksplicitno dopušten, uključujući i formulaciju „podnosioci primedbi na planski dokument”. Stara formulacija ubrzo je opet zaživela i zadržala se u svim narednim podzakonskim aktima kojima je uređivano održavanje javnih uvida, kontrirajući tako samom smislu održavanja i nazivanja ovih sednica komisije javnim.

  • Osim uvođenja mogućnosti izlaganja nacrta planskih dokumenata na javni uvid u digitalnoj formi (Pravilnik, 2011), sve do 2014. godine, nije bilo većih promena u procedurama kojima se određuje učešće javnosti.

  • Izmenama i dopunama Zakona, 2014. godine, proširena je mogućnost učešća građana u proceduri izrade planskih dokumenata uvođenjem ranog javnog uvida. Kao ideja, rani javni uvid predstavljao je otvaranje mogućnosti participacije građana u najranijoj fazi izrade plana. Zakonom (2014) je ova mogućnost određena kao prilika za građane da tokom 15 dana izvrše uvid i daju komentare na elaborat za rani javni uvid (Zakon 2014, čl. 45a). Međutim, druga zakonska rešenja i praksa sprovođenja ranog javnog uvida govore da suštinski napredak u mehanizmima participacije nije nužno ostvaren. Kako je prethodno objašnjeno, u fazi ranog javnog uvida javnosti se predstavlja elaborat koji nije zasnovan na realnim mogućnostima izgradnje. Takođe, Zakon nije otvorio prostor za raspravu o potencijalnim planskim rešenjima za konkretne lokacije ili područja; Zakon ne predviđa raspravu, pa čak ni obavezu nadležnog organa da odgovori podnosiocima na komentare upućene tokom ranog javnog uvida.

  • Izmenama i dopunama Zakona 2018. godine skraćena je procedura ranog javnog uvida. Umesto obaveze najave ranog javnog uvida 7 dana pre datuma otpočinjanja (Zakon 2014, čl. 45a, st. 3), sada rani javni uvid otpočinje danom oglašavanja (Zakon 2018, čl. 45a, st. 2).

  • Pravilnikom donetim 2019. godine, u skladu sa Zakonom iz 2018, dodatno je suženo učešće javnosti na javnim sednicama komisije za planove. Ovog puta direktno je zabranjeno tonsko i video snimanje od strane neovlašćenih lica tj. građana, dok je indirektno zabranjeno medijsko izveštavanje sa javnih sednica (čl. 66, st. 5 i 6).

  • Ovaj Pravilnik izmenjen je i dopunjen u maju 2025. godine, par meseci pre usvajanja novih Izmena i dopuna Zakona (u oktobru 2025), a na osnovu Zakona iz 2023. Pravilnik je dopunjen jednim članom (čl. 65), čiji je sadržaj predstavljao nastavak umanjivanja prava građana na učešće u procedurama izrade planskih dokumenata. Naime, pravdajući nova rešenja potencijalno nedovoljnim prostornim kapacitetima jedinica lokalnih samouprava, Pravilnikom (2025) su uvedena dva nova modela održavanja javnih sednica. Prvi novi model je „seckanje” javne sednice na više delova, u slučajevima kada se „utvrdi da je broj i obim primedbi veliki“ ili u slučaju kada „postoji velika zainteresovanost javnosti“. Međutim, dalja određenja sprovođenja seckanih sednica pokazuju da će u ovim slučajevima prisustvo biti omogućeno isključivo podnosiocima primedbi, a ne zainteresovanoj javnosti. S druge strane, i podnosioci primedbi mogu naići na poteškoće u ostvarivanja svog prava na prisustvo i učešće na javnoj sednici, s obzirom da će o terminu održavanja svoje epizode sednice biti obavešteni u nedefinisanom roku pred njeno održavanje. Ovo je u suprotnosti sa čl. 58 Pravilnika (2025) koji propisuje da termin održavanja javne sednice mora biti naveden u oglasu o izlaganju nacrta planskog dokumenta na javni uvid. Drugi novi model je održavanje elektronske sednice. Pravilnikom je određeno da se elektronska sednica može planirati u „izuzetnim slučajevima, kada postoji velika zainteresovanost javnosti za učešće na javnoj sednici“. Međutim, on ne sadrži kriterijume za utvrđivanje „izuzetnosti“, ne određuje rokove za donošenje odluke, ne opisuje proceduralne okolnosti održavanja sednice, niti tehničke detalje za njeno sprovođenje i učestvovanje na istoj, ne propisuje obavezu pružanja alternativne mogućnosti učešće onim građanima koji nemaju pristup neophodnoj tehnologiji, itd.

  • Pravilnikom donetim 2025 .godine implicitno je ukinuta još jedna pogodnost koja je omogućavala građanima da učestvuju na javnim sednicama. Naime, promenjen je član koji definiše mesto održavanja javne sednice bilo kog planskog dokumenta sa prethodno „po pravilu u sedištu lokalne samouprave“ na novo „po pravilu u sedištu nosioca izrade planskog dokumenta“. Za slučaj izrade PPPPN, čiji je nosilac uvek Agencija za prostorno planiranje i urbanizam RS, to znači da će građani, bilo gde da žive u Srbiji, kako bi prisustvovali „svojoj“ javnoj sednici biti obavezni da dolaze u Beograd.

ZAKLJUČAK 3:

Na osnovu analize promene u proceduri učešća građana u izradi PPPPN, mogu se izvući sledeći zaključci:

  • Postepena formalizacija i sužavanje stvarnog dometa participacije.
    Iako je učešće građana od 2003. godine formalno prepoznato kao obavezan element izrade planskih dokumenata, promene u zakonskoj regulativi pokazuju da se participacija vremenom transformiše iz mehanizma kontrole u pretežno proceduralnu obavezu. Prvobitni modeli javnog uvida i javnih sednica komisije za planove sadržali su jasne obaveze obaveštavanja, vremenski okvir i relativno širok pristup javnosti, dok su kasnijim podzakonskim aktima ti elementi sistematski relativizovani ili ograničeni.

  • Erozija javnog karaktera javnih sednica komisije za planove.
    Od Pravilnika iz 2004. godine nadalje, pojam „javne sednice“ postepeno gubi svoje značenje. Ograničavanje prisustva isključivo na podnosioce primedbi, izostanak jasnih pravila o prisustvu zainteresovane javnosti, kao i zabrana tonskog i video snimanja i faktičko isključenje medija (Pravilnik 2019), doveli su do toga da se javne sednice sve više odvijaju bez javne kontrole i bez mogućnosti šire društvene debate o planskim rešenjima.

  • Rani javni uvid kao formalna, ali suštinski oslabljena faza participacije.
    Uvođenje ranog javnog uvida 2014. godine predstavlja normativni pomak ka ranijem uključivanju građana, ali je njegovo dejstvo ozbiljno umanjeno činjenicom da se elaborat za rani javni uvid izrađuje bez prethodno pribavljenih uslova imalaca javnih ovlašćenja. Time se građanima nudi na uvid dokument koji nije utemeljen u realnim mogućnostima i ograničenjima građenja, što participaciju svodi na komentarisanje neutemeljenih, odnosno proizvoljnih konceptualnih rešenja.

  • Skraćivanje rokova, fragmentacija i smanjenje predvidivosti procedura.
    Izmenama Zakona 2018. godine dodatno je umanjena dostupnost ranog javnog uvida ukidanjem obaveze njegove prethodne najave, čime je građanima smanjeno vreme za informisanje, organizovanje i pripremu komentara, dok uvođenje mogućnosti „epizodnih“ javnih sednica i elektronskih sednica dodatno narušava pravnu sigurnost i omogućava faktičko isključenje dela javnosti iz procesa. Ovakva rešenja posebno pogađaju složene planske dokumente, poput PPPPN, čiji sadržaj i posledice prevazilaze lokalni.

  • Digitalizacija participacije kao mehanizam diskriminacije građana.
    Uvođenje mogućnosti za održavanje elektronskih sednica (Pravilnik, 2025), ali bez jasno propisanih kriterijuma i bez alternative za one građane koji, iz bilo kog razloga, nemaju pristup digitalnim alatima, vodi isključivanju građana iz procesa planiranja koje je pak zakonom garantovano pravo. Ovim se nastavlja trend zloupotrebe podzakonskih akata za sužavanje zakonom garantovanih prava građana.

  • Prostorna centralizacija participacije kao barijera učešću građana.
    Izmena Pravilnika 2025. godine, kojom se mesto održavanja javne sednice vezuje za sedište nosioca izrade planskog dokumenta, ima posebno negativne posledice u slučaju PPPPN. S obzirom na to da je nosilac njihove izrade republička institucija sa sedištem u Beogradu, građani iz čitave Srbije dovedeni su u neravnopravan položaj, jer je ostvarivanje prava na učešće uslovljeno fizičkim dolaskom u Beograd.

  • Kumulativni efekat: sužavanje demokratskog kapaciteta planiranja.
    Sagledane u celini, promene zakonskog i podzakonskog okvira ne vode jačanju participativnog planiranja i demokratizaciji, već njegovoj centralizaciji i administrativnom zatvaranju. Učešće građana u izradi PPPPN ostaje normativno deklarisano, ali njegova uloga u zaštiti javnog interesa i demokratskoj kontroli planskih odluka suštinski slabi.

Sumarni zaključak 3

Učešće građana u izradi PPPPN, iako formalno zadržano kao obavezna komponenta planske procedure, tokom vremena je prošlo kroz proces postepenog sužavanja i marginalizacije. Izmene zakonske regulative od 2003. godine do danas pokazuju pomeranje od modela koji je, makar načelno, omogućavao javnu kontrolu nad sadržajem planskog dokumenta, ka modelu u kojem je participacija svedena na ograničene, fragmentisane i strogo kontrolisane proceduralne korake, sa slabim suštinskim uticajem na planska rešenja.

Paradoksalno, posebno problematično je uvođenje i razvoj ranog javnog uvida, koji je deklarativno zamišljen kao mehanizam ranog uključivanja građana, ali je u praksi ostao bez stvarnog sadržaja, jer se sprovodi nad elaboratom koji nije zasnovan na uslovima imalaca javnih ovlašćenja niti podleže stručnoj kontroli. Time se participacija otvara u fazi u kojoj su planska rešenja još uvek nedovoljno definisana, čak može se reći proizvoljna, pa i građani svoj interes teško da mogu da utvrde.

Dodatno, kroz podzakonska akta doneta nakon 2018. godine, javne sednice komisije za planove sve više gube karakter javnosti: ograničava se prisustvo, onemogućava snimanje i medijsko izveštavanje, uvode se epizodne i elektronske sednice bez jasno propisanih kriterijuma i proceduralnih garancija, dok se mesto održavanja sednica centralizuje na sedište nosioca izrade plana. Ovakva rešenja posebno pogađaju PPPPN, čiji se efekti prostiru daleko van administrativnih granica jedne lokalne samouprave.

U zbiru, promene u procedurama učešća građana ne vode jačanju demokratskog kapaciteta planiranja, već njegovom pukom administriranju, na štetu transparentnosti, uključivanja svih zainteresovanih strana i javnog interesa. Participacija građana ostaje normativno prisutna, ali suštinski oslabljena, čime se dodatno narušava ravnoteža između stručne, institucionalne i javne kontrole. Paradoksalno, ovo je posebno naglašeno u procesu donošenja planskih odluka od republičkog značaja.

Promena uloge i sadržaja PPPPN
Promena planskog rešenja PPPPN BNV

Projekat “Kada presedan postaje pravilo: slučaj Beograda na vodi i njegove posledice” je finansiran od strane Evropske unije. Njegov sadržaj je isključiva odgovornost Nove planske prakse i ne odražava nužno stavove Evropske unije.