Odlukom Vlade Republike Srbije, zgradama Generalštaba Vojske Srbije i Ministarstva odbrane u Beogradu ukinut je status kulturnog dobra. Istog dana, Vlada RS izmenila je Odluku o utvrđivanju područja uz Ulicu kneza Miloša i iz zaštićene prostorno kulturno-istorijske celine izuzela pomenute objekte Generalštaba. Nasuprot tome, zamenica direktora Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture javno izjavljuje da je odluka Vlade RS kojom se ukida Generalštabu status spomenika kulture doneta na protivzakonit način, nakon čega BIA posećuje ovu ustanovu, zamenica direktora biva razrešena funkcije, dok stručna služba zahteva od Vlade RS da odluku stavi van snage. Filozofski i Arhitektonski fakultet UB, kao i Radna grupa za odbranu kompleksa Beogradskog sajma i Generlštaba izdaju saopštenja u kojima pozivaju Vladu RS da povuče nezakonite odluke, specijalna izvestiteljka Ujedinjenih nacija u oblasti kulturnih prava javno izražava zabrinutost usled ukidanja statusa zaštite, dok Studenti u blokadi organizuju seriju tribina o značaju Generalštaba. Republički zavod odbija da izbriše Generalštab iz Centralnog registra, zaposleni stupaju u štrajk, stručna tela pozivaju na protest, dok zgrada Generalštaba dospeva na listu najugroženijih spomenika u Evropi. Istovremeno, mediji objavljuju najave za Tramp hotel na mestu Generalštaba.
I dok Studenti u blokadi pozivaju na rad institucija, zapitali smo se – koji su tačno koraci institucionalne zaštite kulturnog nasleđa tokom procedure izrade urbanističkih i prostornih planova? U nastavku donosimo prikaz zakonski predviđene procedure, kao priručnih za to šta podrazumeva vraćanje u institucionalne okvire.
Materijalno kulturno nasleđe, vrednovanje i kategorizacija
Materijalno kulturno nasleđe čine nepokretna i pokretna kulturna dobra, bez obzira na to da li su proglašena za kulturno dobro ili se nalaze pod prethodnom zaštitom. Kulturna vrednost pokretnog i nepokretnog nasleđa utvrđuje se na osnovu značaja za očuvanje identiteta i kulture, kao i istorijskih, umetničkih, arhitektonskih, arheoloških, antropoloških, etnoloških, duhovnih, prirodnjačkih, tehničkih, naučnih, društvenih, ekonomskih i drugih vrednosti.
Vrednovanje materijalnog kulturnog nasleđa sprovodi se u tri koraka:
- Prvi korak je pretpostavka da neka stvar ili tvorevina ima vrednost kulturnog dobra – dobro koje uživa prethodnu zaštitu,
- drugi korak je njeno evidentiranje i izrada analiza na osnovu utvrđenih kriterijuma koje dokazuju tu vrednost – dobro pod prethodnom zaštitom,
- tek treći korak je proglašenje kulturnog dobra uz utvrđivanje njegove granice i mera zaštite, a potom i sprovođenje mera zaštite – kulturno dobro.
Čim postoji pretpostavka da neka stvar ili tvorevina ima vrednost kulturnog dobra (dobro koje uživa prethodnu zaštitu), ona je zaštićena zakonom kao kulturno nasleđe.
Kulturna dobra delimo na tri kategorije: kulturna dobra, kulturno dobra od velikog značaja, kulturna dobra od izuzetnog značaja.
Koraci u vrednovanju i nadležnosti
Kulturno nasleđe koje uživa prethodnu zaštitu je svaka nepokretnost za koju se osnovano može pretpostaviti da ima svojstva kulturnog dobra. Kulturno nasleđe, poput arheoloških ostataka, može pronaći svako. O tome je dužan da obavesti nadležnu službu zaštite kao što su Republički zavod za zaštitu spomenika kulture ili drugi teritorijalno nadležni zavod. Sve dok služba zaštite ne proceni da li nepokretnost zaista ima kulturnu vrednost, smatra se da je zaštićena zakonom kao kulturno nasleđe. Ukoliko služba zaštite pretpostavi da nepokretnost ima vrednost, neophodno je da se ona zvanično evidentira kao dobro pod prethodnom zaštitom. U suprotnom, ukoliko se ustanovi da kulturna vrednost ne postoji, prestaje zakonska zaštita.
Kada služba zaštite evidentira neku nepokretnost kao dobro pod prethodnom zaštitom obaveštava o tome vlasnika ili korisnika, odnosno lice koje upravlja tom nepokretnosti i započinje sa izradom predloga akta o njegovoj zaštiti sa obrazloženjem. Predlog akta o zaštiti nepokretnosti sa obrazloženjem izrađuje nadležni zavod za zaštitu spomenika kulture.
Po završetku izrade obrazloženja akta o zaštiti, ono se javno oglašava u periodu od minimum 30 dana u cilju prikupljanja mišljenja vlasnika/korisnika/upravnika nepokretnosti i drugih zainteresovanih organa i ustanova. Nakon toga, predlog akta sa obrazloženjem se šalje Republičkom zavodu za zaštitu spomenika kulture koji ga upućuje Ministarstvu kulture na dalju nadležnost.
Trajanje procesa od evidencije nepokretnog dobra pod prethodnom zaštitom do upućivanja predloga akta o njegovoj zaštiti nadležnom ministarstvu zakonom je ograničeno na 3 godine i može se eventualno produžiti na još 3 godine, nakon čega prethodna zaštita tog kulturnog dobra prestaje. Sa druge strane, ukoliko se predlog akta o zaštiti uputi nadležnom Ministarstvu u zakonskom roku, prethodna zaštita nepokretnog kulturnog dobra traje sve do njegovog proglašenja.
Na predlog akta o zaštiti Ministarstvo kulture pribavlja mišljenja drugih ministarstava, a na osnovu informacija za zvaničnog sajta, u praksi to su Ministarstvo finansija, Ministarstvo za evropske integracije, Ministarstvo zaštite životne sredine i Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture.
Za kulturna dobra i kulturna dobra od velikog značaja, predlog akta o zaštiti Ministarstvo kulture upućuje Vladi RS na proglašenje, a za kulturna dobra od izuzetnog značaja Narodnoj Skupštini RS.
Dobro pod prethodnom zaštitom uživa celu zaštitu kao kulturno dobro, zajedno sa merama, sve do proglašenja.
Nakon što Vlada RS utvrdi kulturno dobro i kulturnog dobro od velikog značaja, odnosno Narodna Skupština RS izglasa kulturno dobro od izuzetnog značaja, akt o utvrđivanju tog kulturnog dobra se objavljuje u Službenom glasniku RS. Ovim činom započinje period kontinualnog sprovođenja mera zaštite nad kulturnom dobrom, što je i bio cilj celog procesa.
Proces ukidanja zaštite
Proces ukidanja zaštite, odnosno statusa kulturnog dobra, istovetan je procesu proglašenja kulturnog dobra – i podrazumeva sve prethodno navedene korake. Drugim rečima, ukoliko se posumnja da neka stvar ili tvorevina nema više vrednost kulturnog dobra, nadležni zavod za zaštitu spomenika kulture mora da pokrene izradu novog elaborata koja bi dokazala da dobro zapravo ne ispunjava univerzalno postavljene vrednosne kriterijume (na osnovu kojih je proglašeno za kulturno dobro).
Logički gledano, takav ishod je moguć ili ako dobro više dokazano ne postoji i nemoguće ga je rekonstruisati ili ponovo izgraditi, ako su vrednosni kriterijumi u međuvremenu radikalno promenjeni, ili ako se ispostavi da su činjenice na osnovu kojih je dobro vrednovano ipak bile pogrešne.
U istoriji su poznati primeri kada su potpuno uništena kulturna dobra, čak i celi gradovi, nakon ratnih razaranja ponovo izgrađena od temelja, dok je promena vrednosnog sistema jednog društva moguća kod radikalnih ideoloških zaokreta koji za posledicu imaju tendenciozno brisanje prethodnih društvenih dostignuća.
Koraci u institucionalnoj zaštiti kulturnog nasleđa u planiranju
Zakonom o planiranju i izgradnji definisana je procedura izrade urbanističkih i prostornih planova koja podrazumeva i obavezno učešće institucija javnog sektora u tom procesu. Formalno, postoje 4 koraka u kojima je to učešće omogućeno:
1) tokom ranog javnog uvida u koncept plana,
2) tokom stručne kontrole nacrta plana,
3) tokom javnog uvida u nacrt plana i
4) na javnoj sednici po završetku javnog uvida.
Suštinski, institucionalna zaštita kulturnog nasleđa tokom procedure urbanističkog i prostornog planiranja zasniva se na integraciji teme zaštite sa drugim relevantnim temama, učešću javnih institucija kao nosioca javnih ovlašćenja u procesu planiranja, kao i poštovanju javnog interesa utvrđenog Zakonom o kulturnom nasleđu i drugim javnim politikama od državnog i lokalnog značaja.
Na početku ranog javnog uvida u neki urbanistički ili prostorni plan, organ uprave (nosilac izrade plana) obaveštava o tome Zavod za zaštitu spomenika kulture i dostavlja mu materijal koncepta plana (elaborat za rani javni uvid). U zavisnosti od konceptualnog rešenja i obuhvata plana, Zavod za zaštitu spomenika kulture priprema USLOVE ZAŠTITE i dostavlja ih organu uprave tokom trajanja ranog javnog uvida, što je minimum 15 dana po Zakonu o planiranju i izgradnji.
U uslovima zaštite navode se sva kulturna dobra i njihove mere zaštite, bilo da su to dobra pod prethodnom zaštitom ili proglašena kulturna dobra. Ukoliko neki elementi zaštite nedostaju u Aktu o utvrđivanju kulturnog dobra, kao na primer granica njegove zaštićene okoline, takvi elementi će se dodatno definisati kroz Uslove zaštite. Takođe, u Uslovima zaštite definisaće se i sve mere koje je potrebno preduzeti ukoliko se tokom realizacije plana naiđe na potencijalno kulturno dobro, poput arheoloških ostataka. Ukoliko je obuhvat plana kompleksna urbanističko-prostorna celina, umesto standardnih uslova Zavod za zaštitu spomenika kulture može izraditi elaborat zaštite kulturnog nasleđa. Po Zakonu o planiranju i izgradnju, ukoliko Zavod za zaštitu spomenika kulture ne dostavi uslove zaštite tokom trajanja ranog javnog uvida, smatraće se da u obuhvatu plana nema ništa od interesa za institucionalnu zaštitu nasleđa. U urbanističkoj praksi (i u duhu Zakona), uslovi ili elaborat zaštite mogu biti dostavljeni i nakon formalnog završetka ranog javnog uvida.
Uslovi zaštite nasleđa koje dostavlja Zavod za zaštitu spomenika kulture tokom ranog javnog uvida obavezno se ugrađuju u nacrt plana. Po zakonu o planiranju i izgradnji, odgovorni urbanista (ili odgovorni prostorni planer) svojom pisanom izjavom garantuje da je nacrt plana urađen u skladu sa uslovima nadležnih institucija, što proverava i organ uprave (nosilac izrade plana). Takođe, zakonom propisana uloga komisije za planove tokom stručne kontrole nacrta plana podrazumeva, između ostalog, proveru usklađenosti planskog rešenja sa uslovima nadležnih institucija. U tom cilju, predstavnik Zavoda za zaštitu spomenika kulture može da prisustvuje sednici komisije za planove na kojoj se vrši stručna kontrola i da dodatno obrazlaže i zastupa javni interes zaštite kulturnog nasleđa, odnosno sve mere propisane uslovima zaštite. Prisustvo sednici komisije za planove definiše se posebnom Odlukom o radu komisije za planove.
Na početku javnog uvida, organ uprave (nosilac izrade plana) obaveštava o tome Zavod za zaštitu spomenika kulture i dostavlja mu materijal nacrta plana (koji se izlaže na javni uvid). Zavod za zaštitu spomenika kulture proverava da li su svi uslovi zaštite ugrađeni u nacrt plana i na dobar način interpretirani. Ukoliko to nije slučaj, Zavod za zaštitu piše primedbe na nacrt plana i dostavlja ih organu uprave. U urbanističkoj praksi (i u duhu Zakona), primedbe se mogu dostaviti i nakon formalnog završetka javnog uvida, ali obavezno pre javne sednice.
Na javnoj sednici koja se organizuje po završetku javnog uvida u nacrt plana, svi podnosioci primedbi, uključujući i nadležne institucije kao što je Zavod za zaštitu spomenika kulture, mogu dodatno da obrazlažu primedbe i zastupaju svoje stavove. Po Zakonu o planiranju i izgradnji, odgovorni urbanista (ili odgovorni prostorni planer) na javnoj sednici iznosi svoj stav po svakoj primedbi sa javnog uvida, nakon čega se razvija diskusija sa podnosiocima primedbe i članovima komisije za planove. Po završetku otvorenog dela javne sednice na kojoj se javno diskutuje, organizuje se zatvoreni deo javne sednice na kojoj komisija za planove donosi konačnu odluku po svakoj podnetoj primedbi. Građani i šira javnost ne mogu prisustvovati zatvorenom delu sednice, ali predstavnici nadležnih institucija javnog sektora mogu, što znači da se tom prilikom mogu dodatno zalagati za javni interes zaštite kulturnog nasleđa.
Iako to u Zakonu o planiranju i izgradnji nije eksplicitno navedeno, tokom izrade nacrta plana i javnog uvida u plan može se otvoriti potreba za kompromisom između različitih legitimnih interesa. U tom smislu, i uslovi zaštite se mogu usklađivati sa drugim legitimnim interesima, bilo da su oni javni ili privatni, ali samo u okvirima Zakona o kulturnom nasleđu. Drugim rečima, propisane mere zaštite za utvrđena kulturna dobra i dobra pod prethodnom zaštitom ne mogu se relativizovati i menjati tokom izrade urbanističkog ili prostornog plana.
Istraživanje je sprovedeno kroz aktivnosti projekata Urbanistički horizonti: izgradnja profesije kroz međusektorsku saradnju koji sprovodi Nova planska praksa u saradnji s istraživačkim jedinicama Laboratorija za kulturu planiranja i dizajn prostornih politika i Laboratorija za kolaborativne urbane prakse Univerziteta u Beogradu – Arhitektonskog fakulteta je podržan od strane Ambasade SAD u Beogradu i aktivnosti projekta Javnost u javnim politikama koji sprovodi Nova planska praksa je podržan od strane Heinrich Böll Stiftung kancelarije u Beogradu.